Como decidir por maioria simples?

Este artigo aborda temas relacionados a decisões colegiadas (votações), como o conceito de maioria simples e de maioria absoluta, de quórum, de voto de qualidade, os efeitos das abstenções, dentre outros assuntos que podem apresentar complexidade pouco evidente.

  • Este artigo aborda temas relacionados a decisões colegiadas (votações), como o conceito de maioria simples e de maioria absoluta, de quórum, de voto de qualidade, os efeitos das abstenções, dentre outros assuntos que podem apresentar complexidade pouco evidente.

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Se as regras dos processos de decisão presentes na lei, no contrato, no regimento interno ou no estatuto da sua associação, condomínio, sociedade, time de futebol, ou do órgão do governo em que você trabalha dizem que as propostas serão aprovadas por maioria simples, talvez você encontre algumas dificuldades como as que eu passo a expor.

Maioria simples, segundo a definição dos dicionários, é a maioria dos votos proferidos. Mas, dependendo da interpretação, pode significar mais da metade dos votos ou mais da metade das pessoas presentes que participam de uma votação, ou ainda, a manifestação mais numerosa dentre vários tipos de voto. Não confundir com a maioria absoluta, que é mais da metade do total das pessoas com poder de voto, presentes ou ausentes no momento da votação.

Se para a aprovação de uma proposta exige-se a maioria simples dos votos, isso significa que são necessários mais votos favoráveis que votos contrários. Esse é o entendimento dominante sobre maioria simples.

Por outro lado, se para a aprovação de uma proposta exigem-se votos favoráveis da maioria simples das pessoas votantes, significa que mais da metade dos presentes com poder de voto devem apresentar votos favoráveis, mesmo que haja abstenções. Esse tem sido o entendimento do Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGen), órgão colegiado criado no âmbito do Ministério do Meio Ambiente (MMA), por exemplo. Esse entendimento foi confirmado na 8ª Reunião Ordinária do CGen, ocorrida nos dias 19 e 20 de abril de 2017, apesar de divergir inclusive das definições dos dicionários.

Maioria simples não é tão simples assim, concorda? Vejamos algumas situações em que a decisão por maioria simples pode trazer ainda mais complicações.

Quórum

O quórum não é um assunto polêmico, mas deve ser bem entendido antes de passarmos aos próximos pontos.

Quando se diz que uma votação atingiu o quórum, entendemos que havia um número de pessoas presentes, com poderes para votar, igual ou maior ao número mínimo de pessoas exigido para que uma decisão possa ser tomada pelo grupo. Para que uma votação seja válida, deve-se observar o quórum. Se o quórum de uma votação é de dez pessoas, a votação só será válida se ao menos 10 pessoas com poder de voto estiverem presentes para votar.

Para a Administração Pública, a lei ou o regimento interno do órgão costuma prever um quórum para cada colegiado (grupo de pessoas que decidem coletivamente). Vejamos alguns exemplos:

  • Regimento interno do Supremo Tribunal Federal (STF):

Art. 143. O Plenário, que se reúne com a presença mínima de seis Ministros, é dirigido pelo Presidente do Tribunal.

  • Constituição da República, tratando do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado):

Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Abstenções

Se alguém que pode votar e que está presente em uma votação resolve não votar, dizemos que essa pessoa se abstém.

A abstenção deve ser bem interpretada, para não gerar insegurança no resultado da votação. Para isso, recomenda-se definir os efeitos da abstenção antes de iniciar o processo de decisão.

I. Há ao menos dois efeitos possíveis de uma abstenção, quanto ao quórum:

  1. a inclusão do abstinente na contagem dos presentes com poder de voto, para efeito de quórum, caso em que a abstenção é considerada uma forma de manifestação; ou
  2. a exclusão do abstinente na contagem dos presentes, caso em que aquele que se abstém é equiparado a um ausente, reduzindo o número de votantes para efeito de quórum.

II. Devemos considerar ainda dois outros efeitos das abstenções, para efeito de cálculo da maioria simples:

  1. o cômputo das abstenções como votos, assim como os votos a favor e contra, caso em que a maioria simples será obtida se os votos a favor superarem os votos contra e as abstenções somadas;
  2.  o não cômputo das abstenções como votos, caso em que a maioria simples será obtida se os votos a favor superarem os votos contra.

Alguém poderia dizer que, no caso II.1. acima, a abstenção vale como voto contra. Esse entendimento, no entanto, não me parece correto, pois a intenção do abstinente é não se posicionar em relação à proposta votada, o que é bem diferente de se posicionar contra. Abstenção não é voto e não pode ser voto contra. Abstenção é uma manifestação de não voto.

É verdade, porém, que algumas abstenções podem ser usadas para camuflar um voto contra, com a intenção de impedir o atingimento do quórum (I.1.) ou da maioria simples (II.2.), sem que o abstinente exponha a sua contrariedade.

Não há nenhum problema em adotar o efeito 1 ou o efeito 2 das abstenções, desde que a lei, o contrato, o regimento ou o estatuto não imponham um entendimento diferente. Mas é desejável que o entendimento sobre os efeitos das abstenções esteja definido antes das votações.

Na Câmara dos Deputados e no Senado valem regras aparentemente diferentes sobre a contagem de votos e abstenções: na Câmara dos Deputados, as abstenções só são computadas para a verificação do quórum; já no Senado, as abstenções são computadas para a verificação do quórum, mas não é dito que são computadas “só” para efeito de quórum.

  • Regimento interno da Câmara dos Deputados:

Art. 183 (…)

§ 2º Os votos em branco que ocorrerem nas votações por meio de cédulas e as abstenções verificadas pelo sistema eletrônico só serão computados para efeito de quórum.

  • Regimento interno do Senado:

Art. 288 (…)

§ 2º Serão computados, para efeito de quorum, os votos em branco e as abstenções verificadas nas votações.

Com base no princípio da legalidade estrita, aplicável à Administração Pública, poderíamos entender que, se o regimento interno do Senado silencia sobre o cômputo das abstenções no cálculo da maioria dos votos, esse cômputo não será possível. No entanto, um parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, de 2004, diz o contrário: no Senado, a contagem da maioria simples deve incluir o cômputo das abstenções, como se elas fossem votos.

Com esse entendimento em vigor, o Senado evita que propostas sejam aprovadas com um número muito pequeno de votos a favor, quando houver um grande número de abstenções. Consultando o site da Câmara dos Deputados, pode-se verificar que de fato, as duas casas do Congresso têm o mesmo entendimento sobre o que é maioria simples: votos favoráveis da maioria dos presentes.

Vejamos dois exemplos: se o quórum é de 267 deputados, temos 6 votos a favor, 3 votos contra e 260 abstenções, atinge-se a maioria simples e a proposta é rejeitada na Câmara dos Deputados. E com 6 votos a favor, 3 contra e 40 abstenções, a proposta também seria rejeitada no Senado, mesmo tendo atingido o quórum.

O mesmo parecer mencionado acima identifica uma terceira corrente de interpretação que diz que, havendo vários tipos de manifestação dos votantes presentes, uma proposta é aprovada se os votos favoráveis são mais numerosos que a contagem de qualquer outra forma de manifestação.

Encerremos esse assunto com mais este exemplo: considerando um quórum de 11, com 5 votos a favor, 3 contra, 3 abstenções e 1 nulo, essa votação teria resultados diferentes em diferentes órgãos:

  1. não seria aprovada na Câmara dos Deputados (se o quórum da Câmara fosse 11);
  2. não seria aprovada no CGen/MMA por não atingir a maioria simples, pois os votos a favor não são mais numerosos que a metade dos presentes;
  3. não seria aprovada no Senado (considerando um quórum hipotético de 11 no Senado), pois o número de votos a favor é menor que a soma dos votos contrários e abstenções;
  4. seria aprovada por adeptos da terceira corrente pois os votos favoráveis seriam mais numerosos que qualquer outra forma de manifestação dos presentes com direito a voto.

Faço uma crítica ao resultado 4 acima, correspondente à terceira corrente: esse resultado pode ser manipulado pela subdivisão dos tipos de votos em muitas categorias, deixando os votos favoráveis sempre mais numerosos que qualquer outra categoria.

Impedimento e suspeição

Algum membro do colegiado pode ser considerado suspeito ou impedido de votar quando houver evidência de que esse membro tem interesse pessoal no resultado da votação. Se o voto for proferido por pessoa impedida ou suspeita, poderá ser considerado nulo, se assim dispuser a lei, o contrato, o regimento ou o estatuto.

Seguem os exemplos de normas sobre impedimento e suspeição aplicáveis ao Poder Judiciário e aos deputados federais.

  • Código de Processo Civil, quanto aos processos judiciais:

Art. 144.  Há impedimento do juiz, sendo-lhe vedado exercer suas funções no processo:

I – em que interveio como mandatário da parte, oficiou como perito, funcionou como membro do Ministério Público ou prestou depoimento como testemunha;

II – de que conheceu em outro grau de jurisdição, tendo proferido decisão;

III – quando nele estiver postulando, como defensor público, advogado ou membro do Ministério Público, seu cônjuge ou companheiro, ou qualquer parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, inclusive;

IV – quando for parte no processo ele próprio, seu cônjuge ou companheiro, ou parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, inclusive;

V – quando for sócio ou membro de direção ou de administração de pessoa jurídica parte no processo;

VI – quando for herdeiro presuntivo, donatário ou empregador de qualquer das partes;

VII – em que figure como parte instituição de ensino com a qual tenha relação de emprego ou decorrente de contrato de prestação de serviços;

VIII – em que figure como parte cliente do escritório de advocacia de seu cônjuge, companheiro ou parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, inclusive, mesmo que patrocinado por advogado de outro escritório;

IX – quando promover ação contra a parte ou seu advogado.

§ 1o Na hipótese do inciso III, o impedimento só se verifica quando o defensor público, o advogado ou o membro do Ministério Público já integrava o processo antes do início da atividade judicante do juiz.

§ 2o É vedada a criação de fato superveniente a fim de caracterizar impedimento do juiz.

§ 3o O impedimento previsto no inciso III também se verifica no caso de mandato conferido a membro de escritório de advocacia que tenha em seus quadros advogado que individualmente ostente a condição nele prevista, mesmo que não intervenha diretamente no processo.

Art. 145.  Há suspeição do juiz:

I – amigo íntimo ou inimigo de qualquer das partes ou de seus advogados;

II – que receber presentes de pessoas que tiverem interesse na causa antes ou depois de iniciado o processo, que aconselhar alguma das partes acerca do objeto da causa ou que subministrar meios para atender às despesas do litígio;

III – quando qualquer das partes for sua credora ou devedora, de seu cônjuge ou companheiro ou de parentes destes, em linha reta até o terceiro grau, inclusive;

IV – interessado no julgamento do processo em favor de qualquer das partes.

§ 1o Poderá o juiz declarar-se suspeito por motivo de foro íntimo, sem necessidade de declarar suas razões.

§ 2o Será ilegítima a alegação de suspeição quando:

I – houver sido provocada por quem a alega;

II – a parte que a alega houver praticado ato que signifique manifesta aceitação do arguido.

  • Regimento interno da Câmara dos Deputados:

Art. 43. Nenhum Deputado poderá presidir reunião de Comissão quando se debater ou votar matéria da qual seja Autor ou Relator.

Parágrafo único. Não poderá o Autor de proposição ser dela Relator, ainda que substituto ou parcial.

Anulação de voto tem efeito sobre o quórum?

O voto nulo não transforma o votante presente em ausente. Portanto, quando um voto é anulado, não há efeito sobre o atingimento do quórum. Porém, nada impede que, nas situações em que a lei permitir, o colegiado disponha em seu regimento de forma a equiparar a ausente o votante impedido ou suspeito.

Voto de qualidade

Voto de qualidade é o voto utilizado para desempatar uma votação. Normalmente, o voto de qualidade é proferido pelo presidente do órgão colegiado.

  • Regimento interno da Câmara dos Deputados:

Art. 56 (…)

§ 2º Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações das Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros, prevalecendo em caso de empate o voto do Relator.

  • Regimento interno do Senado:

Art. 51. O Presidente terá apenas voto de desempate nas votações ostensivas, contando- se, porém, a sua presença para efeito de quorum e podendo, em escrutínio secreto, votar como qualquer Senador.

  • Regimento interno do Supremo Tribunal Federal (STF):

Art. 13. São atribuições do Presidente: (…)

ix – proferir voto de qualidade nas decisões do Plenário, para as quais o Regimento Interno não preveja solução diversa, quando o empate na votação decorra de ausência de Ministro em virtude de:

a) impedimento ou suspeição;

b) vaga ou licença médica superior a 30 (trinta) dias, quando seja urgente a matéria e não se possa convocar o Ministro licenciado.

Recomenda-se que, antes de uma votação, estejam claras as regras sobre o voto de qualidade, especialmente quanto à possibilidade de voto duplo do presidente. É preciso saber se aquele que tem a prerrogativa do voto de qualidade pode votar junto com os outros votantes, ou se só poderá votar em caso de empate.

Conclusão

Decidir por maioria simples em um colegiado é algo mais complexo do que parece, mesmo que a regra seja tão clara e objetiva quanto a do artigo 47 de nossa Constituição, aplicável ao Congresso: “Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros”.

A experiência e a reflexão permitem explorar as dificuldades do que à primeira vista é simples e fácil.

É preciso ter atenção, humildade e bom senso para reconhecer a necessidade de aprofundar a discussão e padronizar procedimentos que cubram o máximo de hipóteses de desdobramentos dos processos de decisão.

Diante de assuntos como os apresentados neste texto, alguns dirão que se discute o sexo dos anjos. Mas ao definirmos premissas sólidas sobre os processos de decisão colegiada, podemos pavimentar caminhos de segurança jurídica e celeridade processual, que sofrerão menos com recursos e questionamentos tão frequentes quanto permitidos por eventuais fragilidades normativas.

Texto revisto e retificado pelo autor em 21/11/2017.

Nós e eles, em lento processo de unificação

  • Somos animais gregários e tendentes à cooperação. Porém, forças desagregadoras atuam em nossas relações, pela nossa natureza humana. Fazer prevalecerem as forças agregadoras é um desafio que vem sendo superado ao longo de milênios da nossa história, o que nos leva a entender que uma cultura de relações de confiança é fundamental para o desenvolvimento econômico de uma nação.

Yuval Noah Harari, em seu livro entitulado “Sapiens”, apresenta brilhantemente uma história da humanidade, da aparição da nossa espécie até os dias de hoje, e questiona: a nossa história tem uma direção? E sem rodeios ele responde: sim. Parece muito claro para o historiador Y. N. Harari que, por milênios, culturas pequenas e simples gradualmente crescem e tornam-se civilizações mais complexas, incorporando outras civilizações menores, unificando impérios cada vez maiores. O autor chega a dizer que estamos vivendo já uma realidade que se aproxima muito de um grande império globalizado, e relativamente pacífico quando comparado aos séculos e milênios passados.

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Entenda que o caminho da história em direção às unificações, apontada por Harari, é uma generalização, verdadeira apenas em uma macroanálise. A direção da história é uma resultante, a longo prazo, de muitas reviravoltas e relações extremamente complexas, desenvolvidas por caminhos tortuosos. Os retrocessos podem durar longos períodos. Para se chegar a uma definição da direção da história, não basta observar décadas ou séculos de humanidade “em voo de pássaro”, é preciso tomar um afastamento de um satélite em órbita, como observar a Terra da Lua, e analisar milênios da nossa evolução.

Os grandes grupos humanos sustentam  e mantêm sua organização viva com base em ficções como o dinheiro e a pessoa jurídica (Estados, cidades, sociedades empresárias, etc.). É impressionante como essas ficções, assim como a religião, são capazes de unir grandes grupos de pessoas que passam a se reconhecer como um povo, com uma identidade comum. As pessoas assim identificadas como pertencentes ao mesmo grupo tendem a se proteger mutuamente.

Em todas as espécies animais existem dois grupos rivais: nós e eles. Quem não é identificado como membro do nosso grupo geralmente é olhado com desconfiança. É a lógica dos grupos de chimpanzés, cada um com no máximo algumas dezenas de indivíduos, ou das torcidas de futebol, eternamente movidas por furiosas paixões, ou ainda a disputa entre cariocas e paulistas.

A cooperação costuma ser mais fácil e espontânea entre pessoas que se identificam como membros do mesmo grupo. Alunos de um determinado colégio ficam felizes em saber que têm resultados melhores do que os de outro colégio nos concursos de admissão nas universidades. Moradores de uma cidade ficam orgulhosos quando realizam melhorias em suas ruas e praças, mesmo que cidades vizinhas sofram com falta de recursos. Países vítimas de ataques terroristas bombardeiam as bases dos grupos extremistas em outros países e são acusados por estes de serem os verdadeiros terroristas.

Se os terroristas estão em outro país, têm outra religião, outra cultura e exploram recursos naturais valiosos em seu território, muitos acham justificável a guerra e os bombardeios cujos efeitos envolvem a morte de milhares de civis inocentes. Se os terroristas estão em nosso próprio país, temos mais cuidado ao perseguí-los, pois não aceitamos bombardear nosso próprio território.

Se convivemos com um animal de estimação, a ponto de lhe darmos um nome, a proximidade com o bichinho nos faz levá-lo ao veterinário, dar comida a ele, fazemos até enterro quando ele morre, como se fosse parente ou amigo. Por outro lado, se o animal faz parte de uma população criada para o abate, somos capazes de manter o bicho em confinamento, sem poder se mexer, sem carinho, sem nenhuma liberdade, apenas para comermos sua carne após a engorda.

Voltando ao que diz Harari no livro Sapiens, se um dia aceitarmos ao menos 10% dos que as associações protetoras dos animais defendem, teremos que reconhecer que a criação de animais em confinamento para o abate tem se perpetuado como o maior crime da humanidade.

No passado não muito distante, e ainda encontramos resquícios dessas práticas no presente, escravizávamos indivíduos da nossa espécie, sem remorso e sem piedade, pois não considerávamos os escravos seres dignos de liberdade, pois simplesmente não eram pessoas, portanto não faziam parte do “nosso grupo”.

Alguns grupos tendem a ser mais inclusivos. Os cristãos pregam que todas as pessoas são irmãos, filhos de Deus. Os Budistas entendem que cada um está em todos os outros e em todas as coisas do universo, e que tudo está interligado, portanto não haveria um grupo que inclui e outro que exclui um indivíduo. Ainda para os budistas, os animais sencientes merecem a nossa proteção e não devem ser mortos nem mesmo para a alimentação.

Apesar da persistência de atitudes orientadas para a segregação e pelo preconceito, ainda assim a história parece nos levar para o caminho da união, inclusão e cooperação. Como dizem, somos animais gregários, mesmo que a componente desagregadora do preconceito tenha sempre alguma força. Aliás, quanto a isso, o universo parece ser coerente em muitos níveis, com uma força desagregadora, chamada força fraca, e uma força agregadora, chamada força forte, ambas atuando na estabilidade das partículas integrantes dos núcleos dos átomos. Físicos e sociólogos podem se divertir discutindo se essas simetrias em diferentes escalas têm algum significado ou razão de ser.

De fato, em qualquer sociedade, temos pessoas que atuam de forma desagregadora, não cooperativa, e outras que atuam de forma agregadora, cooperando para o bem comum. Essas relações complexas são objeto da chamada Teoria dos Jogos, desenvolvida ao longo do século XX, tendo como um de seus expoentes mais populares o matemático John Nash, agraciado com o prêmio Nobel.

A atitude altruísta, de cooperação, costuma estar ligada a relações de confiança. Isto se explica pelo fato de ser desvantajoso manter uma conduta de cooperar quando a outra parte não coopera. Nesse caso, forma-se uma relação parasitária, em que um trabalha para alimentar a si e aos outros que não querem trabalhar.

Em sociedades com altos níveis de corrupção, não há confiança nem cooperação, e a sociedade empobrece enquanto poucos parasitas enriquecem. Já em uma sociedade onde prevalece a cultura da confiança, a sociedade enriquece junta. Essa é a conclusão que Alain Peyrefitte antecipa logo no início do livro “La Societé de Confiance”.

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O que causa a riqueza ou a pobreza das nações? Alain Peyrefitte aponta vários possíveis causas, mas identifica as relações de confiança como o fator principal do desenvolvimento econômico.

Mas como sair da sociedade de desafio, onde um ganha quando o outro perde, e chegar na sociedade da confiança, onde todos ganham juntos? Esse é justamente o desafio da “Teoria dos Jogos”, desenvolvida pelos matemáticos. Se os políticos e o povo têm dificuldade para resolver o problema da sociedade corrupta, talvez possam buscar soluções entre os matemáticos.

De fato, alguns chegaram ao desenvolvimento, enquanto outros continuam sendo promessas. A análise histórica de Peyrefitte é de grande importância para o entendimento dessa dinâmica. Ela será abordada em mais detalhes em um artigo futuro.

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A política é a ciência suprema e arquitetônica por excelência, segundo o filósofo Aristóteles em seus escritos sobre ética para Nicômaco. A política pode ser entendida como arquitetônica pois trata da disposição dos elementos do espaço e dos bens, da disposição dos direitos, da organização e distribuição das outras ciências pela população, indicando como, onde e quando as pessoas são educadas, medicadas, transportadas, onde e como elas podem construir suas casas, usar parques e praças.

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As decisões políticas em uma república democrática são, em geral, decisões tomadas por mais de uma pessoa, envolvendo representantes eleitos pelo povo. Esses representantes, sejam eles legisladores ou executores, obrigam-se a interagir uns com os outros com vista a servir à coisa pública, ao interesse comum, e não apenas aos interesses de cada representante.

Todos sabem que, se cada um colaborar para o bem comum, resultando na colaboração de todos, o esforço de cada um poderá ser menor e o resultado alcançado por todos será máximo. Todos nós sabemos disso. E os políticos, nossos representantes, são os que melhor conhecem essa lógica. Continue Lendo “Teoria dos Jogos Políticos”