Como decidir por maioria simples?

  • Este artigo aborda temas relacionados a decisões colegiadas (votações), como o conceito de maioria simples e de maioria absoluta, de quórum, de voto de qualidade, os efeitos das abstenções, dentre outros assuntos que podem apresentar complexidade pouco evidente.

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Se as regras dos processos de decisão presentes na lei, no contrato, no regimento interno ou no estatuto da sua associação, condomínio, sociedade, time de futebol, ou do órgão do governo em que você trabalha dizem que as propostas serão aprovadas por maioria simples, talvez você encontre algumas dificuldades como as que eu passo a expor.

Maioria simples, segundo a definição dos dicionários, é a maioria dos votos proferidos. Mas, dependendo da interpretação, pode significar mais da metade dos votos ou mais da metade das pessoas presentes que participam de uma votação, ou ainda, a manifestação mais numerosa dentre vários tipos de voto. Não confundir com a maioria absoluta, que é mais da metade do total das pessoas com poder de voto, presentes ou ausentes no momento da votação.

Se para a aprovação de uma proposta exige-se a maioria simples dos votos, isso significa que são necessários mais votos favoráveis que votos contrários. Esse é o entendimento dominante sobre maioria simples.

Por outro lado, se para a aprovação de uma proposta exigem-se votos favoráveis da maioria simples das pessoas votantes, significa que mais da metade dos presentes com poder de voto devem apresentar votos favoráveis, mesmo que haja abstenções. Esse tem sido o entendimento do Conselho de Gestão do Patrimônio Genético (CGen), órgão colegiado criado no âmbito do Ministério do Meio Ambiente (MMA), por exemplo. Esse entendimento foi confirmado na 8ª Reunião Ordinária do CGen, ocorrida nos dias 19 e 20 de abril de 2017, apesar de divergir inclusive das definições dos dicionários.

Maioria simples não é tão simples assim, concorda? Vejamos algumas situações em que a decisão por maioria simples pode trazer ainda mais complicações.

Quórum

O quórum não é um assunto polêmico, mas deve ser bem entendido antes de passarmos aos próximos pontos.

Quando se diz que uma votação atingiu o quórum, entendemos que havia um número de pessoas presentes, com poderes para votar, igual ou maior ao número mínimo de pessoas exigido para que uma decisão possa ser tomada pelo grupo. Para que uma votação seja válida, deve-se observar o quórum. Se o quórum de uma votação é de dez pessoas, a votação só será válida se ao menos 10 pessoas com poder de voto estiverem presentes para votar.

Para a Administração Pública, a lei ou o regimento interno do órgão costuma prever um quórum para cada colegiado (grupo de pessoas que decidem coletivamente). Vejamos alguns exemplos:

  • Regimento interno do Supremo Tribunal Federal (STF):

Art. 143. O Plenário, que se reúne com a presença mínima de seis Ministros, é dirigido pelo Presidente do Tribunal.

  • Constituição da República, tratando do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado):

Art. 47. Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

Abstenções

Se alguém que pode votar e que está presente em uma votação resolve não votar, dizemos que essa pessoa se abstém.

A abstenção deve ser bem interpretada, para não gerar insegurança no resultado da votação. Para isso, recomenda-se definir os efeitos da abstenção antes de iniciar o processo de decisão.

I. Há ao menos dois efeitos possíveis de uma abstenção, quanto ao quórum:

  1. a inclusão do abstinente na contagem dos presentes com poder de voto, para efeito de quórum, caso em que a abstenção é considerada uma forma de manifestação; ou
  2. a exclusão do abstinente na contagem dos presentes, caso em que aquele que se abstém é equiparado a um ausente, reduzindo o número de votantes para efeito de quórum.

II. Devemos considerar ainda dois outros efeitos das abstenções, para efeito de cálculo da maioria simples:

  1. o cômputo das abstenções como votos, assim como os votos a favor e contra, caso em que a maioria simples será obtida se os votos a favor superarem os votos contra e as abstenções somadas;
  2.  o não cômputo das abstenções como votos, caso em que a maioria simples será obtida se os votos a favor superarem os votos contra.

Alguém poderia dizer que, no caso II.1. acima, a abstenção vale como voto contra. Esse entendimento, no entanto, não me parece correto, pois a intenção do abstinente é não se posicionar em relação à proposta votada, o que é bem diferente de se posicionar contra. Abstenção não é voto e não pode ser voto contra. Abstenção é uma manifestação de não voto.

É verdade, porém, que algumas abstenções podem ser usadas para camuflar um voto contra, com a intenção de impedir o atingimento do quórum (I.1.) ou da maioria simples (II.2.), sem que o abstinente exponha a sua contrariedade.

Não há nenhum problema em adotar o efeito 1 ou o efeito 2 das abstenções, desde que a lei, o contrato, o regimento ou o estatuto não imponham um entendimento diferente. Mas é desejável que o entendimento sobre os efeitos das abstenções esteja definido antes das votações.

Na Câmara dos Deputados e no Senado valem regras aparentemente diferentes sobre a contagem de votos e abstenções: na Câmara dos Deputados, as abstenções só são computadas para a verificação do quórum; já no Senado, as abstenções são computadas para a verificação do quórum, mas não é dito que são computadas “só” para efeito de quórum.

  • Regimento interno da Câmara dos Deputados:

Art. 183 (…)

§ 2º Os votos em branco que ocorrerem nas votações por meio de cédulas e as abstenções verificadas pelo sistema eletrônico só serão computados para efeito de quórum.

  • Regimento interno do Senado:

Art. 288 (…)

§ 2º Serão computados, para efeito de quorum, os votos em branco e as abstenções verificadas nas votações.

Com base no princípio da legalidade estrita, aplicável à Administração Pública, poderíamos entender que, se o regimento interno do Senado silencia sobre o cômputo das abstenções no cálculo da maioria dos votos, esse cômputo não será possível. No entanto, um parecer da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, de 2004, diz o contrário: no Senado, a contagem da maioria simples deve incluir o cômputo das abstenções, como se elas fossem votos.

Com esse entendimento em vigor, o Senado evita que propostas sejam aprovadas com um número muito pequeno de votos a favor, quando houver um grande número de abstenções. Consultando o site da Câmara dos Deputados, pode-se verificar que de fato, as duas casas do Congresso têm o mesmo entendimento sobre o que é maioria simples: votos favoráveis da maioria dos presentes.

Vejamos dois exemplos: se o quórum é de 267 deputados, temos 6 votos a favor, 3 votos contra e 260 abstenções, atinge-se a maioria simples e a proposta é rejeitada na Câmara dos Deputados. E com 6 votos a favor, 3 contra e 40 abstenções, a proposta também seria rejeitada no Senado, mesmo tendo atingido o quórum.

O mesmo parecer mencionado acima identifica uma terceira corrente de interpretação que diz que, havendo vários tipos de manifestação dos votantes presentes, uma proposta é aprovada se os votos favoráveis são mais numerosos que a contagem de qualquer outra forma de manifestação.

Encerremos esse assunto com mais este exemplo: considerando um quórum de 11, com 5 votos a favor, 3 contra, 3 abstenções e 1 nulo, essa votação teria resultados diferentes em diferentes órgãos:

  1. não seria aprovada na Câmara dos Deputados (se o quórum da Câmara fosse 11);
  2. não seria aprovada no CGen/MMA por não atingir a maioria simples, pois os votos a favor não são mais numerosos que a metade dos presentes;
  3. não seria aprovada no Senado (considerando um quórum hipotético de 11 no Senado), pois o número de votos a favor é menor que a soma dos votos contrários e abstenções;
  4. seria aprovada por adeptos da terceira corrente pois os votos favoráveis seriam mais numerosos que qualquer outra forma de manifestação dos presentes com direito a voto.

Faço uma crítica ao resultado 4 acima, correspondente à terceira corrente: esse resultado pode ser manipulado pela subdivisão dos tipos de votos em muitas categorias, deixando os votos favoráveis sempre mais numerosos que qualquer outra categoria.

Impedimento e suspeição

Algum membro do colegiado pode ser considerado suspeito ou impedido de votar quando houver evidência de que esse membro tem interesse pessoal no resultado da votação. Se o voto for proferido por pessoa impedida ou suspeita, poderá ser considerado nulo, se assim dispuser a lei, o contrato, o regimento ou o estatuto.

Seguem os exemplos de normas sobre impedimento e suspeição aplicáveis ao Poder Judiciário e aos deputados federais.

  • Código de Processo Civil, quanto aos processos judiciais:

Art. 144.  Há impedimento do juiz, sendo-lhe vedado exercer suas funções no processo:

I – em que interveio como mandatário da parte, oficiou como perito, funcionou como membro do Ministério Público ou prestou depoimento como testemunha;

II – de que conheceu em outro grau de jurisdição, tendo proferido decisão;

III – quando nele estiver postulando, como defensor público, advogado ou membro do Ministério Público, seu cônjuge ou companheiro, ou qualquer parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, inclusive;

IV – quando for parte no processo ele próprio, seu cônjuge ou companheiro, ou parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, inclusive;

V – quando for sócio ou membro de direção ou de administração de pessoa jurídica parte no processo;

VI – quando for herdeiro presuntivo, donatário ou empregador de qualquer das partes;

VII – em que figure como parte instituição de ensino com a qual tenha relação de emprego ou decorrente de contrato de prestação de serviços;

VIII – em que figure como parte cliente do escritório de advocacia de seu cônjuge, companheiro ou parente, consanguíneo ou afim, em linha reta ou colateral, até o terceiro grau, inclusive, mesmo que patrocinado por advogado de outro escritório;

IX – quando promover ação contra a parte ou seu advogado.

§ 1o Na hipótese do inciso III, o impedimento só se verifica quando o defensor público, o advogado ou o membro do Ministério Público já integrava o processo antes do início da atividade judicante do juiz.

§ 2o É vedada a criação de fato superveniente a fim de caracterizar impedimento do juiz.

§ 3o O impedimento previsto no inciso III também se verifica no caso de mandato conferido a membro de escritório de advocacia que tenha em seus quadros advogado que individualmente ostente a condição nele prevista, mesmo que não intervenha diretamente no processo.

Art. 145.  Há suspeição do juiz:

I – amigo íntimo ou inimigo de qualquer das partes ou de seus advogados;

II – que receber presentes de pessoas que tiverem interesse na causa antes ou depois de iniciado o processo, que aconselhar alguma das partes acerca do objeto da causa ou que subministrar meios para atender às despesas do litígio;

III – quando qualquer das partes for sua credora ou devedora, de seu cônjuge ou companheiro ou de parentes destes, em linha reta até o terceiro grau, inclusive;

IV – interessado no julgamento do processo em favor de qualquer das partes.

§ 1o Poderá o juiz declarar-se suspeito por motivo de foro íntimo, sem necessidade de declarar suas razões.

§ 2o Será ilegítima a alegação de suspeição quando:

I – houver sido provocada por quem a alega;

II – a parte que a alega houver praticado ato que signifique manifesta aceitação do arguido.

  • Regimento interno da Câmara dos Deputados:

Art. 43. Nenhum Deputado poderá presidir reunião de Comissão quando se debater ou votar matéria da qual seja Autor ou Relator.

Parágrafo único. Não poderá o Autor de proposição ser dela Relator, ainda que substituto ou parcial.

Anulação de voto tem efeito sobre o quórum?

O voto nulo não transforma o votante presente em ausente. Portanto, quando um voto é anulado, não há efeito sobre o atingimento do quórum. Porém, nada impede que, nas situações em que a lei permitir, o colegiado disponha em seu regimento de forma a equiparar a ausente o votante impedido ou suspeito.

Voto de qualidade

Voto de qualidade é o voto utilizado para desempatar uma votação. Normalmente, o voto de qualidade é proferido pelo presidente do órgão colegiado.

  • Regimento interno da Câmara dos Deputados:

Art. 56 (…)

§ 2º Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações das Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros, prevalecendo em caso de empate o voto do Relator.

  • Regimento interno do Senado:

Art. 51. O Presidente terá apenas voto de desempate nas votações ostensivas, contando- se, porém, a sua presença para efeito de quorum e podendo, em escrutínio secreto, votar como qualquer Senador.

  • Regimento interno do Supremo Tribunal Federal (STF):

Art. 13. São atribuições do Presidente: (…)

ix – proferir voto de qualidade nas decisões do Plenário, para as quais o Regimento Interno não preveja solução diversa, quando o empate na votação decorra de ausência de Ministro em virtude de:

a) impedimento ou suspeição;

b) vaga ou licença médica superior a 30 (trinta) dias, quando seja urgente a matéria e não se possa convocar o Ministro licenciado.

Recomenda-se que, antes de uma votação, estejam claras as regras sobre o voto de qualidade, especialmente quanto à possibilidade de voto duplo do presidente. É preciso saber se aquele que tem a prerrogativa do voto de qualidade pode votar junto com os outros votantes, ou se só poderá votar em caso de empate.

Conclusão

Decidir por maioria simples em um colegiado é algo mais complexo do que parece, mesmo que a regra seja tão clara e objetiva quanto a do artigo 47 de nossa Constituição, aplicável ao Congresso: “Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros”.

A experiência e a reflexão permitem explorar as dificuldades do que à primeira vista é simples e fácil.

É preciso ter atenção, humildade e bom senso para reconhecer a necessidade de aprofundar a discussão e padronizar procedimentos que cubram o máximo de hipóteses de desdobramentos dos processos de decisão.

Diante de assuntos como os apresentados neste texto, alguns dirão que se discute o sexo dos anjos. Mas ao definirmos premissas sólidas sobre os processos de decisão colegiada, podemos pavimentar caminhos de segurança jurídica e celeridade processual, que sofrerão menos com recursos e questionamentos tão frequentes quanto permitidos por eventuais fragilidades normativas.

Texto revisto e retificado pelo autor em 21/11/2017.

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